“e租宝”案例分析与互联网金融监管

“e租宝”案例分析与互联网金融监管

中国人民大学财政金融学院 罗煜

摘要

本案例对中国最大的互联网金融非法集资诈骗案“e租宝”事件进行分析，基于从各种公开和非公开渠道搜集汇总的大量关于“e租宝”的信息、报道，以及从中国裁判文书网上手工搜集的有关“e租宝”的法律诉讼材料，立足于“e租宝”事件的来龙去脉，对滋生这种违法违规行为的多方驱动因素以及“e租宝”的作案手法进行介绍和引导性分析，而后结合国内外对P2P行业的监管现状，检视在“e租宝”事件中监管可能存在的漏洞，探讨如何处理金融创新和监管的关系。

关键词：互联网金融；P2P平台；非法集资；e租宝；金融监管；金融创新

1.引言

2017年9月12日，媒体报道了这样一个宣判[①]：

2017年9月12日，北京市第一中级人民法院依法公开宣判：对钰诚国际控股集团有限公司以集资诈骗罪、走私贵重金属罪判处罚金人民币18.03亿元；对安徽钰诚控股集团以集资诈骗罪判处罚金人民币1亿元；对丁宁以集资诈骗罪、走私贵重金属罪、非法持有枪支罪、偷越国境罪判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处没收个人财产人民币50万元，罚金人民币1亿元；对丁甸以集资诈骗罪判处无期徒刑，剥夺政治权利终身，并处罚金人民币7000万元。同时，分别以集资诈骗罪、非法吸收公众存款罪、走私贵重金属罪、偷越国境罪，对张敏等24人判处有期徒刑15年至3年不等刑罚，并处剥夺政治权利及罚金。

报道中被判决的钰诚国际控股集团有限公司、安徽钰诚控股集团，就是臭名昭著的P2P网络借贷产品“e租宝”的发行公司。“e租宝”从2014年7月正式上线至2015年底被查处，仅一年多的时间里，以“低风险、高收益”为幌子募集资金超过700亿元，覆盖了全国31个省市自治区，涉及115万的投资人，其中相当数量为工薪阶层和中低收入群体。据北京市人民检查院的信息显示，2014年6月至2015年12月间，被告单位安徽钰诚控股集团、钰诚国际控股集团有限公司及被告人丁宁等人违反国家法律规定，组织、利用其控制的多家公司，在其建立的“e租宝”“芝麻金融”互联网平台发布虚假的融资租赁债权及个人债权项目，以承诺还本付息为诱饵，通过媒体等途径向社会公开宣传，非法吸收公众资金累计人民币762亿余元，扣除重复投资部分后非法吸收资金共计人民币598亿余元。至案发，集资款未兑付共计人民币380亿余元。[②]

“e租宝”案件爆发后在全国范围内引起轩然大波，成为P2P网络借贷行业发展历程中的标志性事件，堪称建国以来最大的互联网非法集资诈骗案，极大地影响了该行业的发展节奏和监管形势。人们不禁要问：为什么说“e租宝”这种网络借贷平台是非法集资？“e租宝”为什么能够在短短一年多时间内发展到如此大的规模？这类组织快速发展的外部环境、行业环境是怎样的？这其中又暴露出了我国互联网金融行业监管中存在的哪些问题？对金融创新有什么启示？

为了厘清上述问题，本案例中，我们基于从各种公开和非公开渠道搜集汇总的大量关于“e租宝”的信息、报道，以及从中国裁判文书网上手工搜集的有关“e租宝”的法律诉讼材料，立足于“e租宝”事件的来龙去脉，对滋生这种违法违规行为的多方驱动因素以及“e租宝”的作案手法进行介绍和引导性分析，而后结合国内外对P2P行业的监管现状，检视在“e租宝”事件中监管可能存在的漏洞，探讨如何处理金融创新和监管的关系。

2.关于P2P网络借贷平台与非法集资的背景性介绍

2.1国内P2P行业发展状况

早在2006年，P2P网络借贷就已经被引入我国，然而初期发展极为缓慢，近几年才呈爆发性增长。2006年，宜信公司的成立成为我国P2P行业的开端。当时，宜信作为一家综合性服务企业，不仅从事P2P贷款业务，还广泛参与了信用风险评估与管理、财富管理、小额借贷行业投资等业务。2007年，国内首家P2P网络借贷公司拍拍贷正式上线。与宜信模式不同，拍拍贷只负责提供网络平台，不提供任何担保和抵押，不对违约贷款负责。在拍拍贷平台成立后相当长的一段时间里，国内P2P网络贷款行业鲜有其他平台进入，行业成交规模发展缓慢。直至2009年3月，国内第一家推行本金保障制度以及投资人担保制度的P2P信贷公司——红岭创投正式成立。2010年4月，人人贷公司在北京成立。此后，我国P2P网贷行业发展迅速，P2P贷款呈现出喷发的趋势，一些毫无资质的平台和劣质产品也相继涌现。2015年，传统金融机构和产业巨头开始涉足P2P行业，华创、广发、海通、西南等证券，海尔集团，链家地产，平安集团，嘉实基金，民生、招商等银行相继成立了自己的互联网金融平台，进军P2P行业，同年，网贷投资人同比增长了10倍，网贷呈现爆发式发展。

图1： 2010年-2015年我国P2P平台数量、成交额、成交额增长率变化趋势

图2： 2010年-2015年我国网贷投资人数（万人）

数据来源：网贷之家

在P2P行业高歌猛进时，也暴露出了巨大的问题和风险隐患，一大批问题平台出现。问题平台主要涉及跑路、停业、提现困难等，其中跑路的比例最大，占45%左右。e租宝无疑是其中最具代表性的一个。除e租宝外，引起社会各界广泛关注、影响较为恶劣的问题平台还有大大宝、泛亚金属交易所、鑫利源等。

表1：e租宝“暴雷”前部分问题平台列举

资料来源：作者根据公开资料整理

受e租宝等一系列P2P问题平台事件和行业监管趋严影响，2015年后，P2P平台数量呈逐渐下降趋势。据网贷之家统计，截至2018年12月底，网贷行业正常运营平台数量达到了1021家，相比2017年底减少了910家，全年正常运营平台数量一直单边下行。由于平台整改进程尚未完成，预计2019年网贷行业运营平台数仍将进一步下降，具体下降速度取决于备案及合规情况。

图3： 2010年-2018年我国网贷行业运营平台数量（家）

数据来源：网贷之家

2.2非法集资的定义与法律解释

改革开放后，随着我国社会主义市场经济体制逐步建立，经济领域活动也日趋活跃，非法集资活动应运而生。随着此类活动规模逐渐扩大，“非法集资”这一概念进入了我国的立法规范文件。1986年，国务院颁布《中华人民共和国银行管理暂行条例》，其中明确规定“非法集资属于地下金融范畴”。20世纪90年代至今，“非法集资”的法律解释不断被修正。2017年公布的《处置非法集资条例（征求意见稿）》指出：“非法集资是指未经依法许可或者违反国家有关规定，向不特定对象或者超过规定人数的特定对象筹集资金，并承诺还本付息或者给付回报的行为。”

3.“e租宝”案件情况简介

3.1平台设立，主打形象工程

“e租宝”是钰诚系下属的金易融（北京）网络科技有限公司运营的网络平台。2014年2月，钰诚集团收购了这家公司，并对其运营的网络平台进行改造。2014年7月，钰诚集团将改造后的平台命名为“e租宝”，打着“网络金融”的旗号上线运营。钰诚系的顶端是在境外注册的钰诚国际控股集团有限公司，旗下有北京、上海、蚌埠等八大运营中心，并下设融资项目、e租宝线上销售、e租宝线下销售等八大业务板块，其中大部分板块都围绕着e租宝的运行而设置。

e租宝事件的关键人员包括丁宁即钰诚集团的董事会执行局主席和e租宝的实际控制人，张敏，安徽钰诚控股集团董事、总裁和e租宝联合创始人，被包装成为美女总裁形象。除此之外，e租宝公司的高层及员工，均为没有理财投资和金融管理知识的人，大多数以美女为主，包括总裁张敏、党委书记、首席运营官王之焕、钰诚集团助理运营官殷飞、东南亚自贸区管理委员会主席谢洁等。通过外貌来引起热点话题，传播公司形象，对e租宝的发展起到了一定的作用。

“我们不是门外汉创业，也不是一个单纯的没有风控能力的第三方平台。”

——张敏接受《投资理财》栏目采访

图4：钰诚集团组织结构和人物关系图

3.2 多方推动，助力平台兴盛

首先，“e租宝”迅速发展兴盛的过程中受到了来自社会多方的推力。具体事件列示如下：

2014年10月13日e租宝获颁由国家工信部、发改委、国资委、整规办等评定的“首批中国电子商务诚信网站示范企业认证书”；

2015年2月7日在人民大会堂举办年会，全国人大常委会副委员长、著名经济学家、互联网千人协会负责人等出席发言，央视著名节目主持人担任年会主持人；

5月21日成为北京“中关村互联网金融行业协会”理事会员；

6月21日国务院发展研究中心副秘书长携研究员等一行赴“e租宝”调研，后以e租宝为代表发布研究报告，称融资租赁A2P模式前景可期；

7月19日国研智库论坛暨助力“一带一路”战略峰会由“e租宝”承办。

8月7日获得公安部监制的国家信息系统安全保护等级第三级，等同于商业银行网银等级；

9月12日参展在国家会议中心举办的中国国际金博会。

10月22日参与全国大众创业万众创新活动周与外洽会。

其次，e租宝的广告从线上和线下两个渠道强势推进，线上主要是电视渠道投放，线下则主要是由所谓的“理财师”去拉拢客户。据了解，e租宝花费上亿元在主流媒体（如央视等主流电视频道、地铁、高铁等）大量投放广告进行病毒式营销，还将总裁张敏包装成“互联网金融第一美女总裁”，作为企业形象代言人公开出席各种活动。具体事件列示如下：

2015年3月3日至15日全国“两会”期间，“e租宝”全程赞助新华网特别访谈室、新华会客厅、思科会等栏目；

4月1日e租宝在央视《新闻联播》、《经济信息联播》、《经济半小时》及各大卫视开始宣传；

5月11日 CCTV2《交易时间》报道点赞“e租宝模式”；

5月15日 “e租宝号”高铁列车首发仪式隆重举行；

5月26日 CCTV证券资讯频道《投资理财》栏目专访张敏；

6月10日 “e租宝”宣传片在广电总局、国资委、国家财政部大楼播放，兴业银行、北京银行等银行网点全天候播放；

7月16日钰诚集团签约新华社的“新华丝路”信息服务，张敏出席签约仪式；

7月30日丁宁接受中华人民共和国中央人民政府官网的专访，宣称“e租宝”是全世界最大的“互联网+融资租赁”平台，丁宁成为“双创之星”；

8月11日《学习时报》整版报道“一带一路”，肯定“钰诚模式”；

8月14日安徽省商务厅对钰诚专题调研，并高度肯定钰诚是落实“一带一路”战略的典范；

8月18日登陆《福布斯》中文版“中国互联网金融50强”榜单，丁宁成为“双创之星”导师；

9月7日人民日报社主办《环球人物》专访张敏；

9月16日被中国新闻社、《中国新闻周刊》评为2015年中国“最具责任感互联网金融企业”之一；

9月17日由中国征信行业50人筹备组策划的“中国征信领军者论坛2015”在上海IBP国际会议中心揭幕，“e租宝”获颁“最具风控力互联网金融平台奖”；

9月21日《经济观察报》整版报道“e租宝”的金融创新与实践；

10月21日进军娱乐圈，牵手职场真人秀《你好，菜鸟》；11月1日亮相“中美电影节”“缪斯之夜”；11月5日携手阳光基金打造“缪斯时代”。

10月25日《凤凰卫视》中文台《大政商道》深入报道“e租宝”“A2P模式”。

此外，许多重要的金融机构相继与e租宝展开合作或对其提供支持。

2015年7月1日钰诚集团成为第三届投融会焦点；

7月与北京奔驰、中国人寿、中信银行、中国银联等成为中国网球公开赛赞助商，在中信银行设立风险保障金和第三方资金托管账户证明，与兴业银行签署资金存管协议，签约国富泰（该公司为央行首批颁发征信牌照企业中的唯一国有企业）；

8月24日与中国人民保险（PICC）签订账户安全责任协议；

9月16日将所有借款标通过中登网进行融资租赁交易登记（中登网是人民银行征信中心旗下专门动产登记业务网站）。

e租宝还广泛活跃在国际舞台上，多次以国家代表形象出席国际活动。

2015年11月17日至23日钰诚集团随中国经贸代表团出访芬兰、斯洛文尼亚；

5月26日经国家相关部门批准，成立东南亚联合银行助力“一带一路”开设自贸区和离岸金融业务；

9月3日钰诚集团出席2015年B20峰会；

9月14日钰诚集团拜访老挝政府高层，计划全方位开启投资合作；

9月16日中国-东盟智库战略论坛举行，钰诚集团总裁杨翰辉在论坛上发表主题演讲；

10月5日获颁CCCI（华夏认证中心有限公司）信息安全管理体系认证，是中国第一家信息安全管理体系认证的权威，由英国皇家协会颁发；

10月15日丁宁、张敏拜会来华出席亚洲政党丝绸之路专题会议的柬埔寨人民党主席、政府首相洪森，洪森首相对钰诚集团近年来所取得的发展给予高度赞赏，希望其在柬埔寨寻求更多投资合作机会，更好参与柬埔寨经济社会发展。

11月6日参加2015全球中小企业金融论坛（土耳其），同期举行G20全球二十国领导人2015年峰会（土耳其）；

11月16日受邀赴美国考察富国银行。

另外值得注意的是，早在2015年5月由中国人民大学国际学院金融风险实验室联合融360推出的《2015年网贷评级报告》中，e租宝就被给予了C-，意味着其总体实力较弱，风险性较高，有分析人士指出该平台在资金端可能存在关联交易。10月，金融博览会将“e租宝”列为黑名单，不准其参与展览。11月20日刑侦发出预警，并表示已经有证据证明“e租宝”涉嫌非法集资。然而在此之后，中国新闻社、中国新闻周刊仍对钰诚集团颁发了“2015年最具责任感企业”称号，11月29日华为与其签订了战略合作协议，12月7日CCTV1还在新闻联播前1分钟播放“e租宝”广告。

e租宝平台为什么会有如此大面积的发展？监管部门、主流媒体、金融市场参与者以及社会公众又在其中起到了怎样的驱动作用？

3.3 立案查封，假象难以为继

自2015年12月起，e租宝平台遭人举报，随后接连接受警方调查，具体事件列示如下：

12月3日深圳警方突袭“e租宝”深圳公司办公点，带回数十名员工问话。

12月4日深圳宝安警方辟谣，目前“e租宝”不存在违法犯罪嫌疑。

12月4日至11日经侦发现“e租宝”涉嫌将财产转移到国外，实行了第一次拘捕，并于11日正式查封“e租宝”。

12月9日，e租宝又通过官方微博发布《e租宝告客户书》，称“截止到2015年12月8日19:00之前，e租宝平台依然可以进行正常的注册、充值、投资、赎回、提现交易。19:00之后，e租宝平台配合接受相关部门检查，向社会各界宣布暂停平台交易。”

12月16日 “e租宝”涉嫌犯罪，被立案侦查。

2016年1月14日 “e租宝”平台的21名涉案人员被北京检察机关批准逮捕。

4月19日习近平在网络安全和信息化工作座谈会上表示，e租宝打着“网络金融”旗号非法集资，给有关群众带来严重财产损失，社会影响十分恶劣。

8月14日警方共冻结涉案资金逾百亿元，查封、扣押涉案现金折合人民币约3亿元、黄金制品约18.7万克以及房产、珠宝、股权、车辆、直升机等一批涉案财物。

8月16日北京市公安局将此案侦查终结移送审查起诉，北京市人民检察院第一分院于8月15日依法受理。

12月16日北京市人民检察院发布消息，北京市人民检察院第一分院以被告单位安徽钰诚控股集团、钰诚国际控股集团有限公司、丁宁等10人涉嫌集资诈骗罪，被告人王之焕等16人涉嫌非法吸收公众存款罪，于2016年12月15日依法向北京市第一中级人民法院提起公诉。

12月23日公安机关“e租宝”案件专案组在非法集资案件投资人信息登记平台发布公告，称截至目前，已有24万余名投资人通过身份审核。

2017年4月26至27日北京市第一中级人民法院对这一案件依法公开开庭审理。

9月12日北京市第一中级人民法院依法公开宣判。

11月29日，北京市高级人民法院依法公开宣判钰诚国际控股集团有限公司等单位，丁宁等26人集资诈骗、非法吸收公众存款上诉一案，二审维持原判。

2018年2月7日，北京市第一中级人民法院已对被告单位安徽钰诚控股集团、钰诚国际控股集团有限公司、被告人丁宁、丁甸、张敏等26人犯集资诈骗罪、非法吸收公众存款罪、走私贵重金属罪、偷越国境罪、非法持有枪支罪一案立案执行。

截至2018年底，在中国裁判文书网上检索关键词“e租宝”相关判决书，共能查询到400余份；其中刑事判决书122份，一审刑事判决书117份份，二审刑事判决书5份，涉及18个省市自治区，多数与非法吸收公众存款罪、集资诈骗罪罪名挂钩。本案例附件中选取了3份有代表性的判决文书。

3.4“e租宝”的主要作案手法

3.4.1 e租宝声称采取A2P模式

“A2P模式”是传统P2P模式的变体，它连接的不是个人和个人之间的借贷关系，它一边“P”是财富端，吸纳闲散资金，一边是“A”融资租赁。该模式据称是创新性地搭建起“融资租赁+互联网金融”的A2P模式。

首先，其对资金流向把控的优势非常明显。A2P模式不像P2P模式只对应债权债务关系，由于对接的是债权或所有权，因此资金流向基于融资租赁参与的三方主体（供应商、承租人、出租人）所形成的合同关系而被严格地确定下来。其次，参与融资租赁的三方主体所签订的合同明确了各方义务，形成合作共赢的动力，同时因为物权抵押机制、保证金机制、设备回购机制，保证了整个交易的安全性。第三，A2P模式因无缝对接实体经济而具有高成长性。最后，A2P其实是一种 O2O模式，即线下融资租赁资产债权的线上交易。P2P平台发展的趋势是去担保化，而A2P模式可以实现真正的去担保化，因为融资租赁模式中有物权抵押，资金权益安全性通过物权抵押机制获得了保障。由此可见，e租宝的A2P模式更安全，风险更可控，因此其交易额迅速攀升至全国第二。

“在常见的P2P平台上，投资人通过平台投资的资金去向是个人借款或小微企业借款，拿到资金的借款人再去创业或者扩大生产规模；通过e租宝平台，投资人获得的是优质债权项目，也就是说我们区别于一般的P2P平台，我们是以存量资产、沉淀资产的再次债转的方式，来实现融通。”

——张敏解说e租宝相较于普通P2P投资平台的优势

然而，纵使A2P模式有着种种优势，e租宝却只是空有其名。e租宝平台上95%的项目为虚假项目，目前警方已查证的207家承租公司中，只有1家与钰诚租赁发生了真实业务。以山东省烟台市华迪铸钢有限公司为例，该公司2015年6月7日还是一家保洁公司，名为“华迪保洁有限公司”，注册金为3万元。6月8日却摇身一变，成为注册金高达3000万元的华迪铸钢有限公司。e租宝平台还显示，该铸钢公司2014年的销售收入高达5.1亿元。2015年10月，共有309个借款公司在e租宝平台上发布借款标，其中94.5%的借款公司在借款前发生过注册资本变更。这些企业的原有注册资本平均为154万元，变更后达2714万元。e租宝平台伪造的项目公司主要有以下几种类型：一是“承租公司”真实存在，但融资租赁项目并不存在，或者承租公司确实签订了借款协议，但没有拿到借款；二是钰诚系未经其他公司许可直接用这些公司的信息制作项目；三是钰诚系收购其他公司后虚假增资或者新注册公司，然后用这些公司的信息制作假项目。

3.4.2 e租宝线上线下疯狂营销

e租宝“一元起投，随存随取”产品设计，降低了投资门槛，打着普惠金融的名号，大肆在央视、公交上投放广告，覆盖的正是被其他竞争对手忽略的潜在投资者。e租宝优先发展的是PC版网站，而非手机APP，原因在于潜在客户对于电脑的信任要超过随时可能丢失的手机。其次，e租宝选择总裁张敏作为广告代言人，“e租宝，易享生活、易享人生，举手之间、财富尽揽”是其广告片台词，广告拍摄场地就是位于北京CBD的办公室，且片中e租宝的员工全部衣着光鲜增加了投资者对钰诚系的信任。此外，e租宝还在受众面广泛的权威类央视节目投放广告，这类节目老年人观众较多，他们大多迷信央视品牌，且老年人对于这类平台可能存在的风险并不了解，容易被高收益、低风险的广告词迷惑。因此e租宝的受害者中有众多投入了毕生积蓄的老年人。为了加快扩张速度，钰诚集团还在各地设立了大量分公司和代销公司，直接面对老百姓“贴身推销”。其地推人员除了推荐“e租宝”的产品外，甚至还会“热心”地为他们提供开通网银、注册平台等服务。正是在这种强大攻势下，“e租宝”仅用一年半时间，就吸引来90多万实际投资人，实际吸收资金金额为500余亿，客户遍布全国。

3.4.3 e租宝借新还旧，营造高收益假象

“‘e租宝’就是一个彻头彻尾的庞氏骗局。”

——张敏在看守所坦白

e租宝共推出过6款产品，预期年化收益率在9％至14.6％之间，远高于一般银行理财产品的收益率，e租宝还宣称保本保息、灵活支取。e租宝正是抓住了部分老百姓对金融知识了解不多的弱点，用虚假的承诺编织了一个“陷阱”。e租宝利用新投资人的钱来向老投资者支付利息和短期回报，以制造赚钱的假象进而骗取更多的投资。因为虚假融资项目无法产生真实的收益，为了维持资金链不断裂，e租宝不断上马新项目“借新还旧”钰诚系通过占用e租宝资金，积攒了近一百亿的资金用来兑付，建立了一个规模相对比较大的资金池。

表2：e租宝核心产品

资料来源：e租宝平台历史数据

然而，e租宝投资款绝大多数并未流向项目公司，除少部分用于支付投资者本息外，大部分被丁宁及钰诚系所占用，仅对张敏一人，丁宁除了向其赠送价值1.3亿的新加坡别墅、价值1200万的粉钻戒指、豪华轿车、名表等礼物，还先后“奖励”她5.5亿元人民币。整个集团拿着百万级年薪的高管多达80人左右。仅2015年11月，钰诚集团需发给员工的工资就有8亿元。资金还用于投资收购项目和不良债权，钰诚集团号称为了响应一带一路号召，在缅甸投资400亿建立东南亚自贸区。此外，钰诚集团还花费上亿元在央视、安徽卫视、北京卫视大量投放广告进行“病毒式营销”。部分投资款用于支付给“承租公司”好处费，丁宁曾花费８亿余元向项目公司和中间人购买资料。丁宁指使专人，用融资金额的1.5％-2％向企业买来信息，然后把这些企业信息填入准备好的合同里，制成虚假的项目在“e租宝”平台上线。

图5：e租宝张敏接受调查

4.P2P行业的发展与监管

e租宝事件给我国互联网金融的监管敲响了警钟，随后，相关政策文件不断完善，监管体系日趋健全。但整体而言，对此领域的监管所走的是“亡羊补牢”的路线，从P2P平台暴雷到现金贷、校园网贷的清理与规范，都是在事件产生之后发现监管的漏洞并进行填补。由此引发我们的思考，当前我国的监管体系还有哪些不健全之处？有哪些可能发生的不良事件仍未纳入监管范围？是否可以通过国外P2P行业的发展与监管路径找寻启发？

4.1 e租宝事件后监管部门的应对

自2016年起，我国针对已经出现的P2P平台问题发布了一系列政策文件，形成了“一个办法三个指引”的监管框架，对于治理行业乱象、引导机构健康发展具有重要指导意义。具体列示如下：

2016年4月13日，银监会发布《P2P网络借贷风险专项整治工作实施方案》，要求对各地经工商登记注册的网贷机构及互联网企业与银行业金融机构合作开展业务情况进行排查摸底，实现“一户一档”。根据合规与否，将网贷机构划分为合规类、整改类、取缔类，实施分类处理。

2016年8月24日，中国银监会、工业和信息化部、公安部、国家互联网信息办公室联合发布《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》。

2016年10月13日，国务院办公厅下发《互联网金融专项整治实施方案》，提出重点整治问题和工作要求，其中，对于P2P网络借贷和股权众筹业务中的“资金池”、发放贷款、非法集资、明股实债、自融自保等问题进行了明确规定。通过严格准入管理、强化资金监测、建立举报制度等各类措施提高整治效果。

2016年11月4日，中国银监会、中央网信办、教育部、工业和信息化部、公安部和工商总局六部门联合印发《关于进一步加强校园网贷整治工作的通知》，各地加大对网络借贷信息中介机构校园网贷业务的清理整顿，取得了初步成效。中国银监会、教育部、人力资源社会保障部联合发布《关于进一步加强校园贷规范管理工作的通知》，进一步加大校园贷监管整治力度，在疏堵结合、暂停校园网贷、加强大学生教育管理方面提出要求。

此外，《信息披露指引》、《网络小额贷款管理指导意见》、《处置非法集资条例》等政策性文件将进一步填补监管真空地带，实现对非法集资全链条、穿透式综合监管。

2017年2月22日，银监会下发《网络借贷资金存管业务指引》，对委托人、存管人进行了明确定义，提出建立客户资金第三方存管制度，实现客户资金与网络借贷信息中介机构自有资金分账管理，防范网络借贷资金挪用风险等工作部署和要求。

2017年4月19日，广州互联网金融协会《关于开展“现金贷”业务清理整顿工作的通知》，指出现金贷面临的两大问题：一是利率畸高，根据媒体报道，“现金贷”平均利率为158％，最高的“发薪贷”利率高达598％；二是风控基本为零，坏账率极高，依靠暴利覆盖风险。三是利滚利让借款人陷入负债危机。《通知》要求P2P网贷整治实施方案对各地区开展“现金贷”业务活动进行清理整顿。

此后，截至2017年12月底，陆续有以下文件：

2017年6月28日，中国人民银行等国家十七部门下发《关于进一步做好互联网金融风险专项整治清理整顿工作的通知》；

2017年7月6日，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室下发《关于对互联网平台与各类交易场所合作从事违法违规业务开展清理整顿的通知》；

2017年8月17日，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室下发《关于落实清理整顿下一阶段工作要求的通知》（整治办函【2017】84号文）；

2017年8月25日，银监会下发《网络借贷信息中介机构业务活动信息披露指引》；

2017年11月21日，互联网金融风险专项整治工作领导小组办公室下发《关于立即暂停批设网络小贷公司的通知》；

2017年12月1日，中国人民银行、银监会下发《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》；

2017年12月8日，P2P网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室下发《关于做好P2P网络借贷专项整治整改验收工作的通知》。

地方性政策方面，北京、上海、广东、厦门、深圳等地也下发了关于P2P的监管文件，其内容主要涉及备案登记和《暂行办法》的实施细则等。除了中央和地方的监管政策，北京、广东等地互联网金融协会也下发了一系列网贷平台监管文件，包括校园贷、现金贷、首付贷、债权转让、催收规范等方面的行业自律监管条例。

4.2国外P2P行业发展与监管

早在本世纪初，P2P的概念就已被提出，但由于当时技术不成熟、互联网普及率有限等原因，P2P行业起初的发展并不顺利。直到2005年3月，Zopa网站在英国伦敦设立首次推出了P2P金融服务，开启了全球P2P发展的篇章。Zopa网贷平台为不同风险水平的资金需求者匹配适合的资金借出方，而资金借出方以自身贷款利率参与竞标，利率低者胜出。

2006年-2007年，P2P传入美国，Lending Club与Prosper相继成立，并逐渐发展成为业内龙头。其中，Lending Club通过“熟人圈子”发掘借贷业务,借助其巨大的存贷利差和便捷性，很快成为美国个人贷款新渠道。。Prosper是美国现代网络借贷行业的开端，其风控模式是通过一系列计算机及网络安全技术来保障借款人和出借人的个人信息及账户安全，同时对借款人信用评级、反诈骗和身份审查以及分散借款人资金等形式来控制风险，被业界视为典范。除英美P2P平台之外，德国的Auxmoney，日本的Aqush，韩国popfunding，西班牙的Comunitae，冰岛的Uppspretta，巴西的Fairplace等较为知名的P2P平台也从不同角度切入网贷市场，并取得较好发展。

尽管欧美国家针对网贷平台的监管较为规范，P2P问题平台仍然存在。以2014年上市的全球最大P2P平台Lending Club为例，该公司曾因违规放贷在业界引起轩然大波，其创始人、首席执行官拉普朗什被迫辞职。其被披露的违规行为主要有两项：一是该公司绕过相关放贷门槛向投资者出售贷款，员工为使贷款符合要求还修改了贷款申请日期，；二是该公司考虑向一家拉普朗什持股的第三方基金投资，但拉普朗什未申报这一情况，因而涉嫌“内幕交易”。Lending Club违规放贷事件给企业乃至整个行业造成重大不良影响，事发后，美国监管部门开始酝酿升级监管对策，以加强行业透明度，避免恶性风险的爆发。5月10日，美国财政部发布网络借贷白皮书，强调要提高网络贷款行业的透明度，并敦促监管机构针对这个快速发展的行业加强监管协作。

美、英两国作为P2P金融的发源地，也是目前全球范围内P2P平台借贷规模最大的国家，其对于P2P金融的监管都经历了一个从宽松到严格的转变历程。根据两国P2P行业发展历史与现状的不同，两国的金融监管也有自身特色。

4.2.1美国P2P金融监管的发展概况

第一、对原有制度框架的高度依赖性

根植于美国联邦制的政权组织形式，目前美国对于P2P金融的监管采取多部门分头监管、联邦政府与州政府共同监管的架构。美国证券交易委员会（SEC）作为P2P金融监管的核心部门，与州一级证券监管部门主要负责投资者保护，联邦储蓄保险公司（FDIC）与州一级的金融监管部门、以及新设立的消费者金融保护局（CFPR）则主要负责借款人保护。此种模式与美国原有的制度框架存在高度的依赖性，且与美国功能监管的理念相匹配，总体上发挥了较好的监管效果。

第二、明确P2P金融“证券”属性的认定

美国的“证券”概念相对于我国的“证券”概念要宽泛的多，在2009年，美国对于P2P金融“证券”属性的认定具有里程碑式的意义：一方面，这转变了监管对于P2P金融平台所发行产品的“受益权凭证”的法律界定，进而开启了以法律为基础、以信息披露为核心的监管模式；另一方面，美国的P2P金融因此而有了明确的监管主体，为其进入严格监管的时代提供了基础，P2P金融的发展才能开始走向正规化的道路。

第三、相对于审慎监管，美国的P2P金融监管以行为监管为主要逻辑

审慎监管旨在通过市场准入、资本充足率、杠杆比率和流动性比率等指标要求来对金融中介的资格和行为进行限制，以防止其从事风险过高的行为。由于美国的P2P金融属于纯平台运作的正规模式，并不会因为P2P金融平台的破产或倒闭而严重影响到投资人和借款人的利益，因此P2P金融对于金融稳定性的影响有限。而相对于审慎监管，美国对P2P金融的监管侧重于行为监管，包括对于投资人的保护和对于借款人的保护两个主要方面。而在监管主体、监管法律、以及美国目前学界存在的各种讨论，也都是围绕着对上述两种消费者应该进行怎样的保护、以及应保护在何种程度上展开的。

4.2.2英国P2P金融监管的发展概况

第一、由“三方监管”到“双峰监管”

从“三方监管”架构向“双峰监管”架构的转变是英国P2P金融监管体系形成的制度背景。次贷危机之后，英国的监管架构从英国央行、财政部和英国金融服务管理局（FSA）共同负责的“三方监管”模式转变为分设行为监管局和审慎监管局的“双峰监管”模式，一方面突出了宏观审慎监管的作用，另一方面强调了行为监管的地位，同时赋予了政府更多的干预职能。

图6：英国的“双峰模式”监管架构

第二、以消费者保护作为监管的出发点

以消费者保护作为出发点的行为监管是英国P2P金融监管的主要内容。在传统的金融监管理念中，对于储蓄类金融机构的监管应着重于审慎监管，主要关注其稳定性可能带来的系统性风险和对金融市场的冲击；而对于证券类金融机构的监管则是侧重于行为监管，主要关注消费者保护的层面。与美国的模式相类似，英国的P2P金融平台具有纯中介的特点，其破产并不必然影响投资人的利益，所以对于金融稳定并不会造成太大影响，但是其在日常经营的过程中对消费者误导或者其他不公平的待遇却可能给消费者带来较为严重的影响。所以，将P2P金融归于以行为监管为核心目标的行为监管区监管范畴内具有较强的合理性，也体充分现出了保护消费者利益的监管出发点。

第三、行业自律组织与政府机构监管的“双轮驱动”

从英国P2P金融平台监管的发展路径来看，在2005年-2011年之间，P2P金融的发展完全处于一种“野蛮生长”的阶段，除了针对一般互联网公司的基本法律制度以外，对于P2P金融平台基本无监管规则可循。2011年-2014年期间，行业自律组织“英国P2P金融协会”成立，并在P2P金融的监管中发挥越来越重要的作用。2014年后，行为监管局成为P2P金融监管领域的主要力量，并逐渐形成了自律组织与政府机构监管“双轮驱动”的局面。这一过程符合大部分金融行业性创新的规律——即从无监管到自律组织监管，再到一定程度上的政府机构监管。而且，对于类似的金融、吸储属性不强的金融机构来说，过度的政府监管既不利于行业的自由发展，也浪费了宝贵的监管资源，所以行业自律组织监管将始终处于重要地位。

第四、逐步从严的监管思路

网络借贷具有类似于金融机构的功能，因此英国政府对于P2P金融的监管采取了逐步从严的思路。P2P金融平台从形式上来看，仅仅是提供借贷信息的对接和匹配，应属于中间业务的范畴。但从其最终实现的金融功能来看，借助于在英国已经成型的征信系统、以及计算机处理技术和互联网的信息传递技术，P2P金融平台在某种程度上已经实现了类似于传统商业银行的部分功能。P2P金融平台的金融属性已经越来越被监管层肯定，这也是为什么美、英国家都对P2P金融进行了较为严格的监管，更加重视功能效果而非机构属性。

附录：《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法》

1、界定法律地位

《办法》规定，网络借贷是指个体和个体之间通过互联网平台实现的直接借贷。个体包含自然人、法人及其他组织。网络借贷信息中介机构是指依法设立，专门从事网络借贷信息中介业务活动的金融信息中介企业。该类机构以互联网为主要渠道，为借款人与出借人（即贷款人）实现直接借贷提供信息搜集、信息公布、资信评估、信息交互、借贷撮合等服务。其中，网贷机构定义为信息中介平台，仅为交易双方提供信息服务。这意味着，第一，部分p2p平台把平台产品作为理财产品进行宣传是违规的；第二，平台自身不能汇集资金；第三，平台自身不为产品提供担保，不承担违约风险，参与网络借贷的出借人自行承担借贷产生的本息损失，平台仅收取相关服务费用。

2、明确网贷监管责任

国务院银行业监督管理机构负责对网络借贷信息中介机构业务活动制定统一的规范发展政策措施和监督管理制度，指导地方金融监管部门做好网络借贷规范引导和风险处置工作。该项规定表明网络借贷直接受银监会监管，其认为网络借贷业务与银行借贷业务类似，这与美国的证监会监管模式明显不同，此项设定是否合理值得探讨。值得指出的是，银监会对网贷监管采取了“备案制”而非“牌照制”的模式，降低了网贷的准入门槛，目前采用的主要还是事后监管的策略。

其他监管部门包括：工业和信息化部负责对网络借贷信息中介机构业务活动涉及的电信业务进行监管。公安部牵头负责对网络借贷信息中介机构业务活动进行互联网安全监管，打击网络借贷涉及的金融犯罪工作。国家互联网信息管理办公室负责对金融信息服务、互联网信息内容等业务进行监管。

3、规定业务范围

《办法》以负面清单的形式划定了网贷业务边界，提出十二条“禁止行为”。

（1）利用本机构互联网平台为自身或具有关联关系的借款人融资；

（2）直接或间接接受、归集出借人的资金；

（3）向出借人提供担保或者承诺保本保息；

（4）向非实名制注册用户宣传或推介融资项目；

（5）发放贷款，法律法规另有规定的除外；

（6）将融资项目的期限进行拆分；

（7）发售银行理财、券商资管、基金、保险或信托产品；

（8）除法律法规和网络借贷有关监管规定允许外，与其他机构投资、代理销售、推介、经纪等业务进行任何形式的混合、捆绑、代理；

（9）故意虚构、夸大融资项目的真实性、收益前景，隐瞒融资项目的瑕疵及风险，以歧义性语言或其他欺骗性手段等进行虚假片面宣传或促销等，捏造、散布虚假信息或不完整信息损害他人商业信誉，误导出借人或借款人；

（10）向借款用途为投资股票市场的融资提供信息中介服务；

（11）从事股权众筹、实物众筹等业务；

（12）法律法规、网络借贷有关监管规定禁止的其他活动。

4、风险控制要求

(1)信息披露

首先是借贷双方的实名注册制，保证用户信息的真实性；其次，网贷平台必须审核借款人的融资项目是否真实合法，包括交易金额、交易笔数、借贷余额、最大单户借款余额占比、最大10户借款余额占比、借款逾期金额、代偿金额、借贷逾期率、借贷坏账率、出借人数量、借款人数量、客户投诉情况等经营管理信息。对于欺诈行为及时公告并终止相关网络借贷活动。

（2）风险分散

《办法》对借款额度进行控制：同一自然人在同一网贷平台的借款余额上限不超过20万元，在不同网贷平台借款总余额不超过100万元；同一法人或其他组织在同一网贷平台的借款余额上限不超过100万元，在不同网贷平台的借款总余额不超过500万元。

（3）资金存管

银行与网贷平台进行资金存管合作有三种模式，分别是银行直连、直接存管和联合存管。资金存管有利于监管P2P平台的资金流向，在P2P平台与客户资金间建立了隔离网。但需要注意的是，银行并不审核项目的真实性，不保证收益，不承担资金管理运用风险，投资人仍需自行判断真实性和承担责任。

（4）退出机制

网贷平台的业务暂停与中止，不影响已经签订的借贷合同当事人有关权利义务。此外，进一步明确了网贷平台的信息中介定位，要求对借贷双方进行信息采集和管理，防止平台跑路后合同被迫中止，有利于保护投资人的合法权益。网络借贷信息中介机构清算时，出借人与借款人的资金分别属于出借人与借款人，不列入清算财产。

（案例正文字数：约1.5万字）

[①]《北京市一中院依法公开宣判钰诚国际控股集团有限公司等单位及丁宁等26人集资诈骗、非法吸收公众存款案》.新华网.http://www.xinhuanet.com/photo/2017-09/12/c_1121650856.htm

[②]《“e租宝”案非法集资达762亿余元仍有380亿未兑》.搜狐网.http://www.sohu.com/a/127648722_522709